中央再提“三權分置”，并將其置于歷史高度，意味著未來的土地改革將深入推進。
中辦、國辦近日印發(fā)《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》（下稱《意見》），將農村土地所有權、承包權、經營權（下稱“三權”）分置并行視為繼家庭聯(lián)產承包責任制后農村改革又一重大制度創(chuàng)新。
業(yè)內評價稱，這是近年來土地制度改革中非常重大的改革，也是對之前土改思路的進一步確認，下一步會繼續(xù)修訂土地相關法律?！叭龣喾种谩彪m是一項比過去都有進步的制度安排，但還需要正視制度創(chuàng)新之外所面臨的難題。
兩次土地權利的分離
改革開放近四十年來，中國農村形成了“以家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制”的基本經營制度，且“家庭聯(lián)產承包責任制”或“家庭承包經營”還被正式載入憲法。這期間經歷了兩次土地權利的分離。
相對于人民公社“大鍋飯”，“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”的勞動分配方式顯然更加吸引農民。第一次權利分離，就是將土地承包經營權從土地集體所有權上分離出來，實現(xiàn)“一權變兩權”。此前，國務院發(fā)展研究中心農村經濟研究部部長葉興慶接受《第一財經日報》記者專訪時表示，“大包干”的本質意義就是調整農民、集體、國家之間的收入分配關系。
“兩權分離”后，由于土地的承包經營主體和實際的經營者高度統(tǒng)一，弊端并沒有暴露出來。但是，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展，農民大量轉移，承包主體和經營主體不斷分離，農業(yè)經營體制創(chuàng)新日趨迫切。為了更好地適應承包主體和經營主體不斷分離的客觀趨勢，就有必要“兩權變三權”，即第二次的權利分離，土地的承包權與經營權的分離。第三方得到土地經營權后僅得到從事農業(yè)生產經營的權利，承包權仍然為原先集體經濟組織成員所享有。抵押、擔保、流轉的客體僅是經營權，而非承包權。
葉興慶說，之前對土地流轉比較謹慎。將“三權分置”上升到國家政策層面上，實際上是對現(xiàn)實的追認，對未來趨勢的順應。
農業(yè)補貼的錯位
1998年起，各地第一輪承包陸續(xù)到期，中央決定賦予農民長期而穩(wěn)定的土地承包權，決定在原承包期15年的基礎上再延長30年。
葉興慶認為，國家已經將相當一部分處分權給了農民，如出租、轉包、流轉等都是處分權的具體形式。十八屆三中全會進一步賦予農民對土地承包經營權抵押、擔保的權能。只是，仍然未將繼承權、交易權賦予農民。
由此可以看出過去30多年來很明顯的政策脈絡，即農地的產權分割不斷從集體所有權向農戶的承包經營權傾斜。農民的土地承包權一直被中央政策強調，但是過分強調也會造成諸多負面影響。比如，中央每年對“三農”大量補貼，這些補貼分配給享有土地承包權的農民。也就意味著，承包土地但是不種地的人會拿到補貼，種地的人反而拿不到。而最終我國農業(yè)的現(xiàn)代化需要依靠經營者，特別是租地的農場主。
葉興慶稱，這是不符合補貼政策的本意的。補貼一定要兼顧到承包者和經營者的利益平衡。因為補貼就是要補貼先進生產力，補貼出農民的種糧積極性來。
在華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心副研究員桂華看來，多年來這一系列的改革出現(xiàn)了一個滑稽現(xiàn)象，即“終于將土地確權到不種地的人手中”。他接受《第一財經日報》記者采訪時表示，土地制度改革的初衷本來是“誰種地誰擁有土地”，只有這樣才能“地盡其利、物盡其用”，但是城鎮(zhèn)化帶來了人地分離，擁有土地的人不再種地的荒誕現(xiàn)象普遍存在，導致土地要么撂荒，要么流轉到新型農業(yè)經營主體手中。這跟改革初衷是相違背的。
他說，真正種地的人不掌握土地資源，真正種地的人不擁有土地權利。這是農業(yè)經營體制創(chuàng)新所面臨的困境。
“三權分置”面臨的難題
脫胎于承包經營權的承包權、經營權，其實面臨著法律上以及學術理論上的尷尬，2007年頒布的《物權法》將土地承包經營權界定為用益物權，但分離出來的經營權在法律層面是應該被視為物權，還是債權，尚未明確。
農業(yè)部農村經濟研究中心研究員廖洪樂對本報稱，這是一個很大的問題，但是理論上尚未有統(tǒng)一認識。
桂華也提到，經營權的性質不清楚是一個非常大的制度障礙。承包經營權和經營權，從本質上說都是為了解決使用權的問題。如果經營權還是物權的話，那么一物一權，一個物上不能設兩個物權。當初改革的目的就是為了將資源配置給生產者，但是生產者現(xiàn)在擁有的只是一個債權，實際上仍然面臨著投資沒有積極性的難題，而且債權容易違約。
桂華認為，這是制度的缺陷。而且《意見》也沒有解決這一問題，可能會在未來的相關法律修訂中予以解決。
此外，《意見》提到，推行“三權分置”要尊重農民意愿，不搞強迫命令、不搞一刀切，把選擇權交給農民。但在實踐中，各地差別很大。桂華稱，土地的經營權通過土地產權交易市場從分散走向集中，流轉到新型農業(yè)經營主體手中，但這樣做的成本很高。
他舉例稱，一個村莊，總是有想種地的，有不想種地的，土地產權交易市場無法將大家的意愿統(tǒng)一起來，流轉到大戶手中。于是，就會出現(xiàn)村支書給農戶做工作的情況，甚至會出現(xiàn)強迫土地流轉，不然讓大戶單獨去跟那么多農戶談判，可能會受到反復刁難，導致交易成本很高。土地產權交易市場本應該是自由的，但實際上未必如此。河南財經政法大學教授樊明組織團隊進行調研發(fā)現(xiàn)，小范圍小規(guī)模的土地流轉一般由農戶通過自發(fā)談判實現(xiàn)，而大規(guī)模和較大范圍的土地流轉一般地方政府會介入，至少是村委會從中協(xié)調。
關于高交易成本的問題，他說，根據團隊調查，現(xiàn)農戶戶均承包地為7畝、分4塊左右。要想實現(xiàn)土地的規(guī)模經營，一方面種田大戶要與眾多農戶談判租賃協(xié)議，另一方面由于租賃期最長為土地剩余承包期，所以要經常進行這種談判。較高的交易成本自然就限制了農戶的大規(guī)模經營。而大規(guī)模租賃一般由政府或村委會介入，但這又難以避免土地流轉一定的強制性，有可能損壞農民利益。如果再考慮租賃合同可能隨時由某一方撕毀，困難就更大了。
此外，還需要警惕“新型地主”的出現(xiàn)。樊明稱，按照制度設計，將土地流轉出去的農戶，可能已落戶到城鎮(zhèn)，但仍然享有承包權，而流轉土地的農戶每年將付地租或其他利益給這些“地主”。當出現(xiàn)這種租佃關系的時候，農民也就分成了利益上具有對立的兩個階層：種地農民和不種地的所謂“農民”。問題是，該如何評價這種租佃制度，又該保護誰的利益呢？
土地制度改革仍無窮期
對于農村土地集體所有制，《意見》視為改革的政策底線，不容許突破，“必須得到充分體現(xiàn)和保障，不能虛置”，更強調了農民集體的作用。
葉興慶也曾表示，農村土地集體所有是必須堅持的底線之一。他對本報記者說，改變農村土地所有制的性質，所產生的新問題恐怕比其想要解決，或者可能解決的問題還要多。
樊明對本報稱，要評價這次土地改革，就要既看過去，又要看世界。所謂看過去，就是與過去比是否在改善；所謂看世界，就是看能否參與全球競爭。落腳到“三權分置”，跟過去比較，應該肯定這是一項比過去有進步的制度安排，但是這種寄希望于建立在土地集體所有制基礎之上，通過土地流轉實現(xiàn)農業(yè)規(guī)模經營，可謂是世界農業(yè)發(fā)展史上前所未有的制度安排，問題在所難免。
他說，這是一個全球化不斷向前推進的時代，農產品(12.390, 0.05, 0.41%)市場全球一體化也正在不斷形成。這就意味著中國的農產品將更多地參與到全球競爭，而背后是農業(yè)制度的競爭，包括土地制度。西方農業(yè)發(fā)達國家的農業(yè)生產組織形式是建立在私有土地基礎上的家庭農場，要是按照中國的理論來解釋的話，是土地所有權、承包權和經營權的“三權合一”。這種制度安排的好處在于，所有權與經營權合一，克服了土地租佃制度的諸多問題，如經營土地的短期行為；家庭農場就意味著經營者與實際農業(yè)生產的勞動者合一，避免了集體勞動的低激勵和管理成本問題。
針對此，樊明疑慮道，土地制度“三權分置”下的中國農業(yè)目前面臨的一些困難，在當前的土地制度框架下是不可避免的，因為有些具有制度的內生性。這也就意味著中國的土地制度改革仍無窮期。
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