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    宅基地改革正在加速。

    近日，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于保障農(nóng)村村民住宅建設(shè)合理用地的通知》和《關(guān)于農(nóng)村亂占耕地建房“八不準”的通知》，提出進一步保護農(nóng)村村民建住宅的合理用地需求，同時，要求各地嚴防死守耕地紅線，對新增違法違規(guī)行為“零容忍”“動真格”。

    21世紀經(jīng)濟報道記者注意到，2020年以來，四川、湖南、海南、北京、廣東、上海等多地加速出臺宅基地的相關(guān)政策文件，在保障農(nóng)村住房需求、落實“一戶一宅”、盤活閑置宅基地等方面做出更細致的規(guī)定。8月以來，先是廣州開始正式實施《關(guān)于加強農(nóng)村住宅建設(shè)管理的實施意見》（下稱《實施意見》），后是北京推出《關(guān)于落實戶有所居加強農(nóng)村宅基地及房屋建設(shè)管理的指導意見》（下稱《指導意見》），兩個一線城市的政策設(shè)計值得關(guān)注。

    在一些觀點中，宅基地制度被認為是一種為農(nóng)民提供社會保障的重要制度設(shè)計。但在土地資源極度稀缺的發(fā)達城市周邊地區(qū)，政策設(shè)計開始有所改變。

    宅基地與保障性住房“二選一”

    從2019年12月，自然資源部與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知》以后，中央和相關(guān)部委在2020年連續(xù)出臺了《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》《關(guān)于保障農(nóng)村村民住宅建設(shè)合理用地的通知》等多個宅基地制度領(lǐng)域的重磅文件。

    此后，各地都在細化落實相關(guān)政策和改革。以北京為例，北京的《指導意見》，包括分類分區(qū)的方式保障村民住房需求，依法確定宅基地申請條件并規(guī)范審批手續(xù)，積極探索有償退出和轉(zhuǎn)讓機制，加強閑置宅基地和住宅盤活利用管理等6個方面的內(nèi)容。

    而廣州的《實施意見》從適用范圍、部門職責、一戶一宅認定、存量宅基地房屋確權(quán)登記、分類管控、實施保障和監(jiān)督管理等方面，對農(nóng)村村民宅基地建房和村改居居民在集體土地上建房管理進行指導和規(guī)范。

    其中，保障村民住房需求是各地政策的“重頭戲”。北京新政稱，主要通過將村民納入本區(qū)居民住房保障體系，籌建村民公寓、村民住宅小區(qū)引導村民集中居住，和在原有宅基地上適當增加建筑面積三種主要途徑，來保障村民住房需求。

    廣州《實施意見》同樣注重保障村民的住房需求。廣州方面規(guī)定，不以戶籍分戶登記作為宅基地分配的前置條件。同時，針對廣州農(nóng)村住宅建設(shè)過程中的一些問題，廣州還創(chuàng)新了多戶合建、提前預支建設(shè)村民公寓式住宅等多個政策，要求城市化地區(qū)村民新建房以公寓式或聯(lián)排式為主。

    其中，北京在宅基地與保障性住房“二選一”的政策設(shè)計，最為外界關(guān)注。

    《指導意見》稱，沒有宅基地但已享受保障性住房的村民，村集體不得再為其提供宅基地；已有宅基地再申請保障性住房的村民，應(yīng)按有關(guān)要求處置地上房屋并退出原有宅基地，不退出的不得為其提供保障性住房。

    同時，北京政策鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村通過集中建設(shè)村民公寓、村民住宅小區(qū)等方式，引導村民集中居住，但也僅限于無宅基地或自愿退出原有宅基地的村民申請。

    對此，中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥認為是合理的，從宅基地本身的角度來看，其最大的作用就是保障農(nóng)民的住房需求，“一個居民同時獲得兩項住房的保障權(quán)利，肯定是不合理的?！钡疤崾且欢ㄒ屴r(nóng)民知情，要么占有宅基地建房，要么獲得保障性住房，而前提條件是必須要退出宅基地，避免造成政策性的誤解，造成社會的不穩(wěn)定。

    不過，對于這一規(guī)定，李國祥認為還有待進一步完善，尤其是要解決保障性住房的長期性問題。“宅基地是長期使用的，如果保障性住房是短期的，那么我個人覺得就不能夠收回農(nóng)民的宅基地。農(nóng)民在獲得保障性住房要退出宅基地后，再失去保障性住房使用機會的話，就應(yīng)該要重新給他宅基地或者村民住宅，政策要成體系，否則農(nóng)民的權(quán)益就得不到保障?！?/span>

    租期不超過20年

    閑置宅基地的盤活利用，是農(nóng)村宅基地改革的另一個重要方向，近年來已有多個中央重磅文件，對此作出詳細部署。

    如何盤活閑置宅基地，當前主要有兩種思路，一種是利用閑置住宅和宅基地，發(fā)展符合鄉(xiāng)村特點的產(chǎn)業(yè)，比如休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、餐飲民宿、文化體驗等產(chǎn)業(yè)。另一種則是采取整理、復墾、復綠等方式，開展農(nóng)村閑置宅基地整治，依法依規(guī)利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等政策，利用產(chǎn)生的土地增值收益，投入農(nóng)村建設(shè)。

    對于前一種模式，北京在《指導意見》中表示，鼓勵通過自營、合作、出租等方式盤活利用，但必須是合法宅基地，已經(jīng)閑置且預期繼續(xù)閑置2年以上的住宅，同時需具備相關(guān)權(quán)利證明，其中出租用于居住或經(jīng)營的，需履行出租登記手續(xù)，租賃合同期限不得超過20年，嚴禁違法群租。

    但21世紀經(jīng)濟報道記者注意到，北京和湖南規(guī)定，將原有住宅出賣、出 租、贈與他人的，不得再申請宅基地，而廣州則不允許這類農(nóng)戶申請新建農(nóng)村住宅或購買村民公寓式住宅。

    有農(nóng)宅租賃行業(yè)的從業(yè)者告訴記者，這條規(guī)定更多是原則性規(guī)定，對于北京、廣州這類城市的農(nóng)宅租賃行業(yè)影響不大。以北京為例，已經(jīng)多年沒有批過新的宅基地了，不管是否出租，村民實際上也申請不到宅基地。

    而對于后一種模式而言，由于涉及到宅基地與城市建設(shè)用地的轉(zhuǎn)化，涉及到土地二級市場和土地級差收益分配，被認為能夠顯著增加地方財政收入，因此也更為各界所關(guān)注。

    比如上海在今年6月出臺的《關(guān)于進一步加強本市農(nóng)村宅基地管理工作的通知》中提出，鼓勵村集體積極穩(wěn)妥開展閑置宅基地整治，整治出的土地優(yōu)先用于滿足農(nóng)民新增宅基地需求、村莊建設(shè)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。閑置宅基地盤活利用產(chǎn)生的土地增值收益要全部用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村。

    不過，這對于宅基地“三權(quán)分置”、農(nóng)村金融體制，乃至土地指標管理體制的系統(tǒng)性改革提出了更高的要求。清華大學中國農(nóng)村研究院副院長王亞華此前接受21世紀經(jīng)濟報道記者專訪時表示，農(nóng)村的改革是一個系統(tǒng)性的改革，整體性很強，很多改革環(huán)環(huán)相扣。如果沒有很好的金融支持，土地這種要素也很難得到有效的盤活，比如近些年興起的農(nóng)村承包地的租賃抵押，體現(xiàn)了土地金融的活力和潛力，下一步還會拓展到農(nóng)村宅基地領(lǐng)域。

（來源：21世紀經(jīng)濟報道）